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Besoldungsdienstalter und Altersdiskriminierung
29.11.2013. Durch die herkömmlichen Besoldungsdienstaltersstufen (BDAs) werden jüngere Beamte finanziell schlechter gestellt als ältere Beamte derselben Besoldungsgruppe mit einer vergleichbar langen Berufserfahrung.
Es spricht viel dafür, dass diese Unterschiede bei der Bezahlung eine europarechtlich unzulässige Diskriminierung wegen des Alters darstellen.
In diesem Sinne hat sich gestern der Generalanwalt Yves Bot in einem beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) anhängigen Verfahren geäußert, das sechs Berliner Beamte und zwei Bundesbeamte betrifft: Schlussanträge des Generalanwalts beim EuGH Yves Bot vom 28.11.2013, Rs. C-506/11 u.a. (Specht u.a.).
- Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesarbeitsgerichts zum Thema BAT-Altersstufen
- Fortschreibung der diskriminierenden BAT-Altersstufen durch die Überleitung von Arbeitnehmern aus dem BAT in den TVöD
- Besoldungsdienstalter und Erfahrungszeiten
- Ist die Vergütung von Beamten nach dem Besoldungsdienstalter altersdiskriminierend?
- Die Streitfälle: Bezahlung gemäß Besoldungsdienstaltersstufen vor und nach der Einführung von Erfahrungsstufen
- EuGH-Generalanwalt Bot: Besoldungsdienstaltersstufen führen zu einer unzulässigen Diskriminierung wegen des Alters
- Ist der Übergang vom Besoldungsdienstalter zu Erfahrungszeiten rechtens, und welche rechtlichen Folgen hätten Diskriminierungen?
- Bot: Auch der gesetzliche Übergang vom Besoldungsdienstalter zu Erfahrungszeiten ist diskriminierend
- Der EuGH-Generalanwalt verlangt Angleichung nach oben
- Fazit: In jungen Jahren eingestellte Beamte mit langer Berufserfahrung sollten ihre Ansprüche rasch geltend machen
Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesarbeitsgerichts zum Thema BAT-Altersstufen
Im September 2011 entschied der Europäische Gerichtshof (EuGH) zu den Lebensaltersstufen des Bundes-Angestelltentarifvertrags (BAT) auf der Grundlage von zwei EuGH-Vorlagen des Bundesarbeitsgerichts (BAG), dass dieses Stufensystem europarechtswidrig ist.
Denn wenn ältere Angestellte gemäß BAT bei gleicher Eingruppierung und gleicher Berufserfahrung einfach deshalb mehr Geld bekommen, weil sie älter sind, werden die jüngeren Arbeitnehmer wegen ihres Alters diskriminiert, so der EuGH.
In Reaktion auf diese Vorgabe des EuGH zog das Bundesarbeitsgericht (BAG) noch im November 2011 einen Schlussstrich unter die Diskussion und entschied, dass die Bundesländer Berlin und Hessen für ihre jahrelange Verzögerung der Einführung des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst (TVöD) zahlen müssen (wir berichteten in Arbeitsrecht aktuell: 12/011 BAT Altersstufen).
Denn der TVöD hatte die Lebensaltersstufen zugunsten von berufserfahrungsabhängigen Dienstaltersstufen abgeschafft, und das war gut so. Diese Reform wurde in Hessen und Berlin aber vorübergehend aus finanziellen Gründen blockiert.
Fortschreibung der diskriminierenden BAT-Altersstufen durch die Überleitung von Arbeitnehmern aus dem BAT in den TVöD
Wer als "jüngerer" Arbeitnehmer vom BAT in den TVöD übergeleitet wurde, musste feststellen, dass die altersbedingte Schlechterstellung beim Gehalt fortgesetzt wurde. Denn in das neue altersunabhängige Vergütungssystem des TVöD ging jeder Arbeitnehmer mit seiner zuletzt bezogenen (und damit auf den diskriminierenden BAT-Altersstufen beruhenden) Vergütung über.
Das war aber nach Meinung des EuGH rechtlich zulässig. Denn irgendwie müssen die Tarifparteien ja die alte diskriminierende Bezahlung durch ein diskriminierungsfreies neues Vergütungssystem ersetzen. Und dass die tarifliche Überleitung vom BAT in den TVöD dabei den vorhandenen Besitzstand der älteren Arbeitnehmer respektiert, war in Ordnung, so der EuGH.
Besoldungsdienstalter und Erfahrungszeiten
Es gehört nicht viel dazu, die o.g. Entscheidungen des EuGH und des BAG auf die Beamtenbesoldung zu übertragen. Schließlich war die Bezahlung der Beamten lange Zeit vom Alter abhängig und eben damit das Vorbild der Vergütungssystematik des BAT:
Viele Jahrzehnte lang wurden Beamte und Bund und Ländern nämlich nach ihrem sog. Besoldungsdienstalter bzw. nach entsprechenden Stufen ihres Besoldungsdienstalters (BDA) bezahlt. Im Bereich des Bundes war damit Mitte 2009 Schluss, denn zum 01.07.2009 wurden die BDAs durch das Gesetz zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesrechts (Dienstrechtsneuordnungsgesetz - DNeuG vom 05.02.2009, BGBl. I S.160) abgeschafft und durch Erfahrungszeiten ersetzt.
Nach dem alten System der Besoldungsdienstaltersstufen war der Beginn des Besoldungsdienstalters der Beginn des Monats, in dem man 21 Jahre alt wurde, auch wenn man erst Jahre später verbeamtet wurde.
Wer daher z.B. mit 30 Jahren zum Beamten ernannt wurde und ab diesem Zeitpunkt erste berufliche Erfahrungen sammeln konnte, erhielt sofort eine deutlich höhere Besoldungsdienstaltersstufe als ein 21jähriger Kollege derselben Besoldungsgruppe - und damit deutlich mehr Geld.
Ist die Vergütung von Beamten nach dem Besoldungsdienstalter altersdiskriminierend?
Vor dem Hintergrund der o.g. Entscheidungen des EuGH und des BAG wird seit Ende 2011 über die Frage gestritten, ob Besoldungsdienstaltersstufen in der Beamtenbesoldung eine verbotene Altersdiskriminierung darstellen, und es sind auch mittlerweile viele verwaltungsgerichtliche Urteile dazu ergangen.
Die meisten Entscheidungen haben die BDAs abgesegnet, da der Aufstieg in eine höhere BDA aufgrund besonders guter Leistungen schneller vorgenommen werden kann und weil umgekehrt das planmäßige bzw. rein altersabhängige Aufrücken verzögert werden kann, wenn der Beamte den Leistungsanforderungen nicht gerecht wird. Die Vergünstigung von "High Performern" ist allerdings ebenso wie die Warteschleife für "Low Performer" auf wenige Ausnahmefälle begrenzt.
Es gibt daher gute Argumente dafür, dass das System der BDAs altersdiskriminierend ist. Die rechtliche Folge wäre ein Anspruch der jüngeren Beamten auf eine Angleichung nach oben. Im Anwendungsbereich des BAT hieß das Bezahlung gemäß der höchsten Dienstaltersstufe. Einen derartigen Ausgleichsanspruch müsste man europarechtlich begründen, denn das deutsche (Beamten-)Recht sieht einen solchen Anspruch eindeutig nicht vor.
Die Streitfälle: Bezahlung gemäß Besoldungsdienstaltersstufen vor und nach der Einführung von Erfahrungsstufen
Das Verwaltungsgericht Berlin hat sich vor gut einem Jahr ein Herz gefasst und dem EuGH in acht Fällen eine Reihe von Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt, die die Vereinbarung der BDAs mit dem Europarecht, v.a. mit der Richtlinie 2000/78/EG betreffen.
In sechs dieser Fälle hatten Berliner Beamte auf höhere Bezahlung geklagt (Thomas Specht, Jens Schombera, Alexander Wieland, Uwe Schönefeld, Antje Wilke und Gerd Schini), in zwei weiteren Fällen ging es um Bundesbeamte (Rena Schmeel und Ralf Schuster).
Zu diesen acht beim EuGH anhängigen Verfahren, über die der Gerichtshof demnächst gemeinsam entscheiden wird, hat gestern der Generalanwalt beim EuGH Yves Bot Stellung genommen und dem EuGH eine Entscheidungsempfehlung gegeben: Schlussanträge des Generalanwalts beim EuGH Yves Bot vom 28.11.2013, Rs. C-506/11 u.a. (Specht u.a.).
In den Streitfällen, die Herrn Specht, Herrn Wieland und Frau Wilke betreffen (AZ: C-501/12, C-503/12 und C-505/12), verlangen die Kläger Bezahlung nach der höchsten BDA ihrer Besoldungsgruppe, und zwar für die die Zeit bis Ende Juli 2011, denn in Berlin wurden die BDAs erst Ende Juli 2011 durch ein neues Besoldungssystem bzw. durch Erfahrungszeiten ersetzt.
Für die Zeit ab August 2011, d.h. dem Zeitpunkt der Überleitung in das neue Besoldungssystem, verlangen die Kläger, ihnen eine Besoldung in der Höhe zu gewähren, wie sie ihnen zustehen würde, wenn sie bei der Überleitung in die höchste Stufe ihrer ehemaligen BDA eingestuft worden wären.
Herr Herr Schombera und Herr Schini verlangen in ihren Klageverfahren (AZ: C-502/12 und C-506/12) eine Nachzahlung in Höhe der Differenz zwischen der ihnen gewährten Besoldungsstufe und der höchsten Besoldungsstufe, und zwar für die Zeit bis Ende Juli 2011.
In dem Prozess, der Herrn Schönefeld betrifft (AZ C-504/12), geht es ebenfalls um die Einstufung in das neue Besoldungssystem und um eine Differenzzahlung, allerdings für die Zeit ab August 2011.
Schließlich klagen die beiden Bundesbeamten Frau Schmeel und Herr Schuster auf Zahlung der Differenz zwischen der tatsächlich gewährten Besoldungsstufe und der höchsten Besoldungsstufe, und zwar rückwirkend für die Zeit von Januar 2008 bis zur Überleitung in das neue Besoldungssystem Ende Juni 2009 (AZ: C-540/12 und C-541/12).
EuGH-Generalanwalt Bot: Besoldungsdienstaltersstufen führen zu einer unzulässigen Diskriminierung wegen des Alters
Nach Ansicht des Generalanwalts führt das System der Besoldungsdienstaltersstufen zu einer altersbedingten Benachteiligung jüngerer Beamter beim Entgelt, d.h. zu einer Entgeltdiskriminierung im Sinne von Art.3 Abs.1 Buchstabe c Richtlinie 2000/78.
Denn die BDAs führen dazu, dass je nach Ersteinstufung eines Beamten in eine BDA zwei ansonsten vergleichbare Beamte derselben Besoldungsgruppe ein unterschiedlich hohes Grundgehalt bekommen, und zwar allein aufgrund ihres unterschiedlichen Alters.
An dieser Stelle verweist der Generalanwalt auf das Urteil des EuGH vom 08.09.2011, C-297/10 und C-298/10 (Mai und Hennigs), in dem es um ein ähnliches Besoldungssystem ging, nämlich die BAT-Lebensaltersstufen. Und dieses System hatte der EuGH ja bereits als diskriminierend bewertet.
Die für die unterschiedliche Bezahlung angeführten Rechtfertigungsargumente der Bundesregierung akzeptiert der Generalanwalt zurecht nicht. Dass das System der BDAs das Ziel verfolgen soll, Qualifikationen und berufliche Erfahrung inner- und außerhalb des öffentlichen Dienstes bei der Einstellung neuer Beschäftigter in den öffentlichen Dienst "in typisierender Weise" zu berücksichtigen, läuft letztlich auf die Devise "Alter macht klug" hinaus. Und genau darin besteht ja die Diskriminierung jüngerer Beamter.
Die Möglichkeit, bei besonderen Leistungen schneller in eine höhere BDA aufzusteigen, ändert daran nichts, so der Generalanwalt. Denn da diese Besserstellung auf maximal 15 Prozent der Beamten beschränkt ist, lässt sie die Altersbedingtheit der Bezahlung und damit die Altersdiskriminierung im Wesentlichen bestehen.
Ist der Übergang vom Besoldungsdienstalter zu Erfahrungszeiten rechtens, und welche rechtlichen Folgen hätten Diskriminierungen?
Dass der Generalanwalt das alte System der Besoldungsdienstaltersstufen als altersdiskriminierend bewertet, ist nachvollziehbar und wenig überraschend. Eigentlich "spannend" sind zwei weitere Fragen, die sich im Anschluss daran stellen:
Erstens: Was ist mit der Überleitung des diskriminierenden BDA-Systems in das neue System, das die bisherigen Gehaltsunterschiede ja weiterhin in Form einer Besitzstandswahrung zugunsten der älteren Bestandsbeamten festschreibt?
Und zweitens: Wie könnten die diskriminierenden Gehaltsunterschiede beseitigt werden, d.h. gilt hier das Prinzip der Angleichung nach oben?
Bot: Auch der gesetzliche Übergang vom Besoldungsdienstalter zu Erfahrungszeiten ist diskriminierend
Bei der Frage der Rechtmäßigkeit der Überleitungsgesetze kommt der Generalanwalt zu dem Ergebnis, dass diese ebenfalls altersdiskriminierend sind. Denn das diskriminierende Überleitungssystem besteht "zeitlich unbegrenzt fort". Auch wenn es geeignet ist, Einkommensverluste der Bestandsbeamten zu verhindern, geht es über das hinaus, was zur Erreichung des Ziels der Besitzstandswahrung erforderlich ist.
Der deutsche Gesetzgeber hätte nämlich nach Ansicht des Generalanwalts
"ein Überleitungssystem vorsehen können, das die Auswirkungen der Diskriminierung in zeitlicher Hinsicht beseitigt, indem es sich nach und nach dem neuen, auf der Berufserfahrung ohne Berücksichtigung des Lebensalters beruhenden Besoldungssystem annähert. Es wäre (...) möglich gewesen, eine Übergangsregelung anzuwenden, die dem unangemessen bevorzugten Bestandsbeamten die Besoldung in der vorherigen Höhe so lange garantiert, bis er die nach dem neuen Besoldungssystem für die Erreichung einer höheren Besoldungsstufe erforderliche Erfahrung erworben hat. Dadurch wäre die Diskriminierung schrittweise beseitigt worden, ohne die Besoldung der gegenüber jüngeren Beamten im Vorteil befindlichen Bestandsbeamten schlagartig herabzusetzen."
Der EuGH-Generalanwalt verlangt Angleichung nach oben
Zu der zweiten Frage (Angleichung nach oben?) schlägt der Generalanwalt vor, dass die diskriminierten jüngeren Beamten in dieselbe Besoldungsstufe eingestuft werden müssten wie ein älterer Beamter, der über eine gleichwertige Berufserfahrung verfügt. Das muss aber, so der Generalanwalt ausdrücklich, nicht schematisch eine Einstufung in die höchste Altersstufe sein.
Denn weil die altersbedingte Schlechterstellung die jeweils jüngeren Beamten im Vergleich zu älteren Kollegen mit gleich langer Berufserfahrung trifft, gibt es nicht einfach zwei Vergleichsgruppen, von denen eine besser als die andere dasteht (wie das z.B. bei Fällen der geschlechtsbedingten Diskriminierung der Fall ist). Vielmehr ist "eine Vielzahl von Gruppen zu vergleichen, denn es kann ebenso viele Gruppen geben wie es Personen unterschiedlichen Alters mit gleichwertiger Berufserfahrung gibt."
Daher muss zur Beseitigung der Diskriminierung ein Vergleichsbeamter mit einem gleichwertigen Profil gesucht werden. Die diskriminierten Beamten sind daher "nicht in die höchste Besoldungsstufe ihrer Besoldungsgruppe einzustufen, sondern in dieselbe Besoldungsstufe wie ein älterer Beamter, der über eine gleichwertige Berufserfahrung verfügt."
Fazit: In jungen Jahren eingestellte Beamte mit langer Berufserfahrung sollten ihre Ansprüche rasch geltend machen
Schließlich nimmt der Generalanwalt noch zu einem verfahrensrechtlichen Problem Stellung. Denn nach der deutschen Rechtsprechung sind Beamte aufgrund ihrer Loyalitätspflicht gehalten, Ansprüche auf Geldleistungen, die sich nicht unmittelbar aus einem Gesetz ergeben, "zeitnah" geltend zu machen.
Konkret heißt das, dass Beamte solche Ansprüche noch während des laufenden Haushalts- bzw. Kalenderjahres gegenüber dem Dienstherrn einfordern müssen. Diese ungeschriebene beamtenrechtliche Ausschlussfrist bewertet der Generalanwalt als grundsätzlich angemessen.
Da der EuGH den Entscheidungsvorschlägen seiner Generalanwälte in den meisten Fällen folgt, ist damit zu rechnen, dass der Gerichtshof demnächst im Sinne der hier besprochenen Schlussanträge entscheiden wird.
Für das deutsche Beamtenrecht würde das bedeuten, dass viele Beamte in Bund und Länder finanzielle (Nach-)Forderungen gegenüber ihren Dienstherren geltend machen können. Diese Nachforderungen betreffen nicht nur das im Bund bereits seit Juli 2009 und mittlerweile auch von vielen Bundesländern gesetzlich aufgegebene alte System der BDAs, sondern vor allem auch die gesetzlichen Überleitungen in neue Besoldungssysteme.
Jüngeren Beamten, die sich trotz mehrjähriger Berufserfahrung in ihrer Besoldungsgruppe altersbedingt "eher am unteren Rand" wiederfinden, ist dringend zu raten, möglichst rasch ihre Ansprüche auf eine Heraufsetzung der Besoldung schriftlich gegenüber ihrem Dienstherrn geltend zu machen und notfalls vor das Verwaltungsgericht zu ziehen. Dort ist zwar nicht mit einer raschen Entscheidung zu rechnen, aber da sich derzeit eine individuelle Lösung abzeichnet, müssen sich betroffene Beamte für eine solche Lösung im Einzelfall einsetzen. Eine schematische Anpassung nach oben ist derzeit wenig wahrscheinlich.
Nähere Informationen finden Sie hier:
- Schlussanträge des Generalanwalts beim EuGH Yves Bot vom 28.11.2013, Rs. C-506/11 u.a. (Specht u.a.)
- Europäischer Gerichtshof soll Beamtenbesoldung prüfen, Pressemitteilung des Verwaltungsgerichts Berlin Nr. 43/2012 vom 25.10.2012
- Bundesarbeitsgericht, Urteil vom 10.11.2011, 6 AZR 148/09 (Mai)
- Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 08.09.2011, C-297/10, Mai und Hennigs
- Bundesarbeitsgericht, Beschluss vom 20.05.2010, 6 AZR 148/09 (A) (Mai)
- Bundesarbeitsgericht, Beschluss vom 20.05.2010, 6 AZR 319/09 (A) (Hennigs)
- Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11.09.2008, 20 Sa 2244/07
- Handbuch Arbeitsrecht: Diskriminierungsverbote - Alter
- Arbeitsrecht aktuell: 14/285 Altersdiskriminierung von Beamten bei der Besoldung
- Arbeitsrecht aktuell: 12/011 BAT Altersstufen
- Arbeitsrecht aktuell: 11/179 Diskriminierung wegen des Alters durch BAT-Lebensaltersstufen
- Arbeitsrecht aktuell: 10/126 Diskriminieren Lebensaltersstufen jüngere Arbeitnehmer?
- Arbeitsrecht aktuell: 09/027 Was sind die Folgen eines diskriminierenden Tarifvertrags?
- Arbeitsrecht aktuell: 08/121 Ist ein nach dem Lebensalter gestaffelter Tariflohn diskriminierend?
Hinweis: In der Zwischenzeit, d.h. nach Erstellung dieses Artikels, hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) über die Vorlagefragen des Verwaltungsgerichts Berlin entschieden und ist dabei in wesentlichen Punkten von den Entscheidungsvorschlägen des Generalanwalts Y. Bot abgewichen. Informationen zu dem EuGH-Urteil finden Sie hier:
- Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 19.06.2014, C-501/12 u.a. (Specht u.a.)
- Arbeitsrecht aktuell: 14/285 Altersdiskriminierung von Beamten bei der Besoldung
Letzte Überarbeitung: 2. April 2018
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